Aanbiedingsbrief en adviezen Deltacommissaris

Excellentie,

 

Met een indringend gevoel van urgentie bied ik u hierbij het Deltaprogramma 2023 aan.

Doel van het Deltaprogramma is een veilige en leefbare delta, nu, in 2050 en ver daarna. Het klimaat verandert sneller dan we dachten, waardoor er volgens de klimaatwetenschappers steeds minder tijd is om een leefbare en duurzame toekomst voor iedereen veilig te stellen. Dat maakt klimaatverandering dé uitdaging van deze en de komende generatie, zoals ook het coalitieakkoord aangeeft. Klimaatverandering manifesteert zich – helaas - steeds duidelijker in extreme buien, overstromingen, hittegolven, droogte en zeespiegelstijging. Nat wordt natter, droog wordt droger, heet wordt heter. Weersextremen komen steeds vaker voor en daar moeten we nu wat mee. Nederland loopt op diverse plaatsen aan tegen de harde grenzen van het (natuurlijke) systeem.

Daarbij staan we in Nederland voor grote transities in de landbouw, woningbouw en energievoorziening en voor de opgave van natuurherstel. Het coalitieakkoord constateert terecht dat het water- en bodemsysteem meer sturend moet worden voor de ruimtelijke inrichting.

Mijn conclusie is dat we meer vaart moeten maken met het Deltaprogramma en de uitvoering van concrete maatregelen, in verbinding met de genoemde grote transitieopgaven. Deze urgentie en de in dit Deltaprogramma te lezen voortgang geven mij aanleiding om daarbij aanvullend de volgende drie aanbevelingen te geven:

1.    Maak meer werk van gevolgbeperking via ruimtelijke maatregelen en crisisbeheersing en bevorder de bewustwording over slachtoffer- en schaderisico’s.

2.    Geef transities in het landelijk gebied een vliegende start en benut de aanpak van het Deltaprogramma.

3.    De tijd van vrijblijvendheid is voorbij, ga echt aan de slag!

 

1. Maak meer werk van gevolgbeperking via ruimtelijke maatregelen en crisisbeheersing (laag 2 en 3 van meerlaagsveiligheid) en bevorder de bewustwording over slachtoffer- en schaderisico’s.

De opgaven vanuit klimaatverandering zijn een integraal onderdeel van het totaal aan ruimtelijke opgaven op nationaal, regionaal en lokaal niveau. Vanuit de ervaring met de uitvoering in het Deltaprogramma groeit mijn overtuiging dat maatregelen die zich alleen richten op preventie van overstroming, droogte dan wel wateroverlast, op de langere termijn onvoldoende zijn om Nederland veilig, weerbaar en leefbaar te houden.

De Beleidstafel Wateroverlast en Hoogwater laat zien dat een ‘waterbom’ als in 2021 in Limburg elk moment en overal kan vallen. We zijn daar nog onvoldoende op voorbereid en de gemiddelde bewoner is zich daar onvoldoende van bewust. Bij dergelijke extreme, maar realistische neerslaggebeurtenissen kan fysieke overlast en zelfs fysieke dreiging niet 100% worden voorkomen. Wel moet mijns inziens meer inzet worden gepleegd om maatschappelijke ontwrichting, schade en verstoring van vitale functies als gevolg van wateroverlast of een overstroming zo veel mogelijk te beperken. Dat vraagt gevolgbeperking door aanpassingen van de ruimtelijke inrichting, door verbeteringen in de crisisbeheersing én ook door bewustwording.

Daarbij moet het hoofdwatersysteem in samenhang met het regionale watersysteem worden beschouwd. De beleidstafel wijst in dit kader op de huidige beperkte afstemming tussen overlast in het hoofdwatersysteem en de regionale en lokale watersystemen. Meerlaagsveiligheid - preventie en gevolgbeperking - dient op alle schaalniveaus in samenhang te worden opgepakt. Ook de Europese richtlijn overstromingsrisico’s (ROR) vereist dat lidstaten voor het verminderen van overstromingsrisico’s het geheel aan maatregelen voor preventie, gevolgbeperking en crisisbeheersing in samenhang behandelen.

Ondanks eerdere oproepen om naast veilige waterkeringen (laag 1 van meerlaagsveiligheid) meer aandacht te geven aan de gevolgbeperking door ruimtelijke inrichting en crisisbeheersing van overstromingen en wateroverlast (laag 2 en laag 3) constateer ik dat dit nog te weinig aandacht krijgt en onvoldoende wordt toegepast. Om goed voorbereid te zijn op een crisis bij een overstroming of extreme wateroverlast is het van belang dat dit prioriteit heeft of krijgt binnen de programmering en acties van alle veiligheidsregio’s.

Er zijn diverse instrumenten beschikbaar om overheden en andere partijen te ondersteunen bij het implementeren van de benodigde concrete maatregelen. Deze moeten veel meer worden benut. Dat begint bij de volgende ronde stresstesten: daar moet ook het thema ‘gevolgbeperking overstroming en wateroverlast’ goed in worden meegenomen. Daarbij is het mijns inziens belangrijk dat ‘gevolgbeperking overstroming’ zowel op lokaal als op regionaal niveau wordt onderzocht. Ik roep de provincies, waterschappen en gemeenten op om samen, en in afstemming met de veiligheidsregio’s, te bepalen welke partij daarvoor de primaire verantwoordelijkheid moet nemen. Dit valt nu vaak tussen wal en schip.

Aanvullend hierop zouden ook maatregelen die de gevolgen van een overstroming beperken, zoals het vergroten van de waterdoorlaatbaarheid van landhoofden bij bruggen en viaducten om opstuwing op kwetsbare plekken te verminderen, in de bestuurlijke overleggen tussen Rijk en regio over het MIRT moeten worden meegenomen. Voorts pleit ik ervoor om vóóraf meer structurele aandacht te geven aan de voorwaarden voor effectief en spoedig herstel achteraf. Denk bijvoorbeeld aan keuzes van te verbouwen gewassen en toe te passen materialen.

Verdergaande bewustwording van het feit dat niet alles meer overal kan, vraagt een stevige en voortgezette impuls vanuit de gezamenlijke overheden. Zeker ook op het gebied van actieve en transparante voorlichting aan burgers en het (online) beschikbaar stellen van relevante risico-informatie voor inwoners. Een watersnood is immers ook in de toekomst nooit 100% te voorkomen.

1a)  Ik adviseer om in de aangekondigde ‘nationale maatlat klimaatadaptief bouwen’ heldere prestatie-eisen voor gevolgbeperkende maatregelen op te nemen. Laat het water- en bodemsysteem hierbij sturend zijn en leg vast hoe dit gaat doorwerken in concrete (bouw)regelgeving voor nieuwbouw, renovatie en beheer en onderhoud (vastgoed, mobiliteitsinfrastructuur én de stedenbouwkundige ruimtelijke inpassing).

1b) Ook vraag ik alle partijen om dit thema beter op te pakken in de volgende ronde stresstesten en dit door te vertalen in risicodialogen, uitvoeringsagenda’s en kaders voor ruimtelijke plannen en de toetsing daarvan (onder meer in de watertoets).

1c)  Ik vraag het kabinet om samen met de veiligheidsregio’s en koepels van decentrale overheden te bepalen welke partij bij de gevolgbeperking bij overstromingen de regie moet oppakken. Hierbij spelen naast het Rijk voor grootschalige rampen, gemeenten en veiligheidsregio’s altijd een rol. Voorkomen moet worden dat men naar elkaar kijkt.

 

2. Geef de transities in het landelijk gebied een vliegende start

Het landelijk gebied staat voor de opgave om duurzaam landgebruik te realiseren dat past bij het gebiedsspecifieke water- en bodemsysteem én om tegelijkertijd op grote schaal natuur te herstellen. De stikstofdepositie moet snel omlaag, de condities voor natuurbehoud en -herstel moeten worden verbeterd. Combineren met de wateropgaven biedt veel kansen. De ministers van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (LNV), voor Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening (VRO) en van Infrastructuur en Waterstaat (IenW) werken met de decentrale overheden aan het Nationaal Programma Landelijk Gebied (NPLG). Dat vraagt adequate interbestuurlijke samenwerking, om vanuit nationale regie op de opgaven te komen tot concrete realisatie in de verschillende gebieden. Uit de ervaring van het Deltaprogramma weet ik hoeveel tijd en zorgvuldigheid een dergelijk proces al in de voorbereiding vraagt. Start van de uitvoering van maatregelen vóór 2024 is daardoor een enorme uitdaging.

Ik zie echter inhoudelijk veel overlap - en daarmee synergiekansen - tussen het NPLG en de opgaven van het Deltaprogramma. Zo zal beekherstel een belangrijk onderdeel vormen van de aanvullende maatregelen voor de waterkwaliteit en aquatische ecologie (Kaderrichtlijn Water) en zijn hogere grondwaterstanden nodig voor het natuurherstel op de zandgronden en terugdringen van bodemdaling in veen(weide)gebieden.

Het Deltaprogramma heeft goed lopende uitvoeringsorganisaties in de regio’s. Meer specifiek realiseert het Deltaprogramma Zoetwater nu al maatregelen zoals beekherstel en verhoging van grondwaterstanden. De zoetwaterregio’s zijn bereid de mogelijkheden te verkennen om een deel van de aanvullende maatregelen in het kader van NPLG in hun programmering onder te brengen. Gebiedsprocessen en de uitvoering van maatregelen kunnen dan versnellen en de samenhang met de klimaatopgaven kan worden geborgd.

 

Water biedt kansen en is een belangrijke randvoorwaarde voor behoud en versterking van natuur in ons land. De opgave voor verbetering van de natuur/biodiversiteit is groot. De combinatie van de bestaande druk op de natuur met mogelijke effecten van klimaatverandering en zeespiegelstijging is nog lastig in te schatten[1]. Duidelijk is wel dat natuur meer ruimte en betere watercondities vraagt, maar ook kan bijdragen aan de robuuste buffers voor klimaatopgaven. Als onderdeel van de Nationale Adaptatiestrategie (NAS) kijkt het ministerie van LNV welke acties nodig zijn om de natuur in Nederland klimaatadaptief te krijgen. Ik raad de overheden aan om maatregelen in het Deltaprogramma zoveel mogelijk te verbinden aan de opgaven voor natuur en biodiversiteit en bij voorkeur te kiezen voor nature-based solutions. Duurzaam landgebruik passend bij het natuurlijke bodem- en watersysteem en verbeteren van de biodiversiteit gaan hand in hand bijvoorbeeld bij het herstellen van vitale bodems of beekdalen. Een integrale aanpak borgt het benutten van de synergiekansen.

 

2a)  Ik adviseer het kabinet de maatregelen en organisatie van het Deltaprogramma als instrument en hulpmiddel in te zetten om vaart te maken met de uitvoering van de transitie in het landelijk gebied.

2b) Om snel te kunnen starten met de uitvoering van maatregelen adviseer ik het kabinet om vooruitlopend op de definitieve vaststelling van nieuwe financieringsarrangementen voor het transitiefonds, gebruik te maken van bestaande financieringsarrangementen, zoals deze onder meer vanuit het Deltafonds al worden gehanteerd.

2c)  Ik adviseer waar mogelijk de opgaven in het landelijk gebied voor natuurherstel en duurzame landbouw te koppelen aan de doelen van het Deltaprogramma.

 

3.    De tijd van vrijblijvendheid is voorbij, ga echt aan de slag!

Het besef dat het water- en bodemsysteem sturend moet zijn, staat samen met de lagenbenadering al decennialang in de nationale beleidskaders. Doorwerking naar de concrete beleidsinstrumenten op zowel rijksniveau als – en vooral- in de regio blijft echter achter. Zo blijkt dat de NOVI-principes nog maar zeer beperkt terugkomen in de regionale verordeningen. Echt werk maken van de doorwerking vraagt een omslag. Dit geldt ook voor de watersector die in aanvulling op de traditionele accomoderende opstelling ook bereid moet worden randvoorwaarden en grenzen te stellen aan bijvoorbeeld woningbouw en landbouw. De tijd van vrijblijvendheid is voorbij.

Mijn adviezen over het klimaatadaptief werken aan de woningbouwopgaven[2], tezamen met het ongevraagde advies aan de ministers van IenW, LNV en VRO ‘Maak werk van klimaatadaptatie’[3] geven veel handvatten voor klimaatbestendig handelen. We kunnen bijvoorbeeld al heel goed klimaatrobuust bouwen, we weten ook voldoende hoe we veen(weide)gebieden duurzaam kunnen beheren en natuurgebieden beter kunnen beschermen. Ik ervaar de kabinetsreactie[4] op mijn adviezen over woningbouw en klimaatadaptatie als een grote ondersteuning en ben verheugd over de concrete acties die daarin staan.

Ik zal de noodzaak om klimaatbestendig handelen in praktijk te brengen in het komend jaar nadrukkelijk agenderen bij de partners van het Deltaprogramma. Daarbij roep ik alle betrokken partijen op om het vanaf nu echt te doen: water en bodem sturend te laten zijn in de ruimtelijke inrichting, zuiniger om te gaan met ons zoetwater, de stresstesten te verbreden, aan de slag te gaan met gevolgbeperking en crisismanagement en met de bescherming van onze natuur en biodiversiteit. Daarbij ben ik mij terdege bewust van de al bestaande druk op de uitvoeringskracht bij de overheden en de onzekere tijden waarin het werk geklaard moet worden. Juist daarom is een goede onderlinge samenwerking tussen overheden belangrijker dan ooit. Werken als één overheid door rijk, provincies, waterschappen, gemeenten en veiligheidsregio’s om ons samen voor te bereiden op ‘natter, droger, heter en vaker’. Dat laat onverlet dat een onverminderde inzet van het kabinet op het verlagen van de CO2-uitstoot en het halen van de CO2- reductiedoelen essentieel blijft om de adaptatieopgaven hanteerbaar te houden.

Dit is het eerste Deltaprogramma dat u als minister van Infrastructuur en Waterstaat aangeboden wordt. Op 10 januari 2022 is een nieuw kabinet aangetreden en in maart 2022 waren de gemeenteraadsverkiezingen. De kracht van de samenwerking van de partners in het Deltaprogramma, onder regie van een deltacommissaris, en de continuïteit die het biedt, hebben ook dit afgelopen jaar hun nut bewezen. Het is mede dankzij deze organisatie en dit instituut dat ik u voorliggend Deltaprogramma 2023 kan aanbieden.

Naast het complete Deltaprogramma 2023, stuur ik u de brochure ‘Hoofdlijnen Deltaprogramma’. Deze brochure biedt een snelle blik op de hoofdlijnen van de voortgang, speciaal voor bestuurders in Den Haag en in de regio. Als handvat voor een goede discussie.

 

P.C.G. Glas
Regeringscommissaris voor het Deltaprogramma



[1] Bron: Rijkswaterstaat (december 2021), Verkenning effecten klimaatdrukfactoren op de natuur van de Grote Wateren. Literatuurscan, vraagarticulatie regio's en synthese, in het kader van het Kennisprogramma Zeespiegelstijging.

[4] Brief regering Reactie advies deltacommissaris klimaatadaptatie en woningbouw, 24 mei 2022, id-2022Z10281