Hoofdstuk 7Deltafonds

In het Deltaprogramma staan maatregelen die geheel of gedeeltelijk worden bekostigd uit het Deltafonds: de maatregelen op het gebied van waterveiligheid en zoetwater waar het Rijk (deels) een verantwoordelijkheid voor draagt. Daarnaast omvat het Deltaprogramma maatregelen waar het Rijk geen verantwoordelijkheid voor draagt, zoals maatregelen van provincies, waterschappen en gemeenten in het regionale watersysteem. Dergelijke maatregelen worden niet bekostigd uit het Deltafonds. Uit het Deltafonds worden ook uitgaven bekostigd die niet tot het Deltaprogramma worden gerekend, zoals de uitgaven voor Beheer, Onderhoud en Vervanging (Artikel 3) en de uitgaven aan de apparaatskosten van Rijkswaterstaat die behoren bij de doelen van het Deltafonds.

Hierna volgen de ontwikkelingen in het Deltafonds, de middelen van de andere partners in het Deltaprogramma, de financiële opgaven van het Deltaprogramma tot 2050 en de conclusies van de deltacommissaris over de financiële borging van het Deltaprogramma.

In de periode 2023-2036 is in het Deltafonds circa € 21 miljard beschikbaar, waarmee het jaarlijkse budget gemiddeld op € 1,5 miljard uitkomt. Dat wordt duidelijk in Tabel 13 die de budgetten van het Deltafonds artikelsgewijs en in totaal weergeeft, voor het begrotingsjaar 2023 en de periode 2023-2036.Figuur 14 geeft het verloop van de budgetten per artikel tot en met 2036.

In deze begroting wordt, volgens de afgesproken systematiek, het Deltafonds met een jaar verlengd tot en met 2036. Dit levert na aftrek van doorlopende ver­plichtingen (in hoofdzaak bestaande uit beheer, onderhoud en vervanging, netwerkkosten Rijkswaterstaat (RWS) en de rijksbijdrage aan het Hoogwaterbeschermings­programma) nieuwe investeringsruimte op. Een deel van de investerings­ruimte wordt direct toegevoegd aan door­lopende beleidsreserveringen. In 2036 komt per saldo € 0,3 miljard beschikbaar aan investeringsruimte voor prioritaire beleidsopgaven voor water. De komende jaren worden deze investeringsmiddelen op adaptieve wijze nader geprogrammeerd, op basis van lopende trajecten zoals de beoordeling van primaire waterkeringen, het programma Integraal Riviermanagement, Deltaplan Zoetwater en de Delta-aanpak Waterkwaliteit en Zoetwater. De totale investeringsruimte bedraagt € 1,4 miljard in de periode 2023-2036. Op een deel van dit bedrag rusten ook risico­reserveringen (zie ontwerpbegroting Deltafonds 2023).

In het coalitieakkoord ‘Omzien naar elkaar, vooruitkijken naar de toekomst’ staat dat:

Van de extra middelen die in dit verband zijn gereserveerd op de Aanvullende Post bij het ministerie van Financiën, is vooralsnog alleen het eerste gedeelte van de reservering voor Instandhouding, voor de jaren 2022 tot en met 2025 overgeheveld naar het Deltafonds (€ 0,4 miljard). Deze middelen worden niet tot de budgetten voor de investeringen onder het Deltaprogramma gerekend. Hiermee is desalniettemin de in Deltaprogramma 2022 benoemde dreiging weggenomen dat de tekorten bij beheer en onderhoud van RWS-netwerken de investeringsruimte voor de doelen van het Deltaprogramma zou verdrukken. Voorts is de inzet om van deze reeks op langere termijn ook een deel in te zetten ten behoeve van klimaatadaptieve maatregelen (versnelling van het Deltaprogramma), maar zolang dat niet expliciet in de begroting zichtbaar is, kan dit niet worden meegerekend. De € 300 miljoen die is gereserveerd voor de beekdalen in onder meer Limburg is nog niet opgevraagd bij het ministerie van Financiën, lopende de activiteiten van de Beleidstafel Wateroverlast en Hoogwater.

Voor voorziene toekomstige uitgaven voor programma’s en projecten waarvoor nog geen startbeslissing is genomen worden op artikel 5 van het Deltafonds reserveringen aangebracht, soms met voorbehoud van cofinanciering door andere partijen. In de Ontwerpbegroting 2023 van het Deltafonds zijn reserveringen aangebracht die relevant zijn voor het Deltaprogramma, waarvan de belangrijkste zijn:

Regionale keringen in beheer bij het Rijk (€ 192 miljoen). Om de regionale keringen in beheer bij het Rijk te laten voldoen aan de in het Waterbesluit opgenomen normen.

Integraal Rivier Management (IRM) (€ 703 miljoen): in dit programma worden de Rijksopgaven voor de rivier, waaronder waterveiligheid, scheepvaart, waterkwaliteit en -kwantiteit, rivierbodemligging en vegetatiebeheer in samenhang met elkaar gebracht om synergie in programmering en uitvoering te bereiken. Tevens worden deze daar waar dit leidt tot synergie verbonden met urgente regionale opgaven.

Deltaplan Zoetwater (€ 378 miljoen): Een deel van de middelen voor het 2e pakket Zoetwater is gereserveerd voor de periode 2022-2027. Dit betreft voortzetting van het beleid (vervolg op het 1e pakket zoetwater) om schade ten gevolge van droogte en verzilting te verkleinen. De droogte in 2018, 2019, 2020 en 2022 heeft laten zien dat we meer moeten doen om problemen, zoals op de hoge zandgronden en in IJsselmeergebied, te voorkomen. Daarvoor is in het Deltafonds vanaf 2028 jaarlijks € 42 miljoen gereserveerd.

Programmatische Aanpak Grote Wateren (PAGW) (€ 601 miljoen). Dit betreft behoud en verbetering van natuur en waterkwaliteit gericht op toekomstbestendige grote wateren met hoogwaardige natuur die goed samengaat met een krachtige economie. PAGW heeft een doorlooptijd tot en met 2050.

Het Deltafonds vormt één van de financiële fundamenten onder het Deltaprogramma en voorziet in middelen om ons land in de toekomst te beschermen tegen hoogwater en te zorgen voor voldoende zoetwater. Ervan uitgaande dat het Deltafonds jaarlijks met € 1,6 miljard wordt geëxtrapoleerd, is er in de periode 2037-2050 circa € 22 miljard beschikbaar in het Deltafonds. Een deel van deze middelen is beschikbaar voor projecten die tot het Deltaprogramma worden gerekend, maar niet alles. Het Deltafonds dekt ook rijks­bestedingen die buiten het Deltaprogramma vallen, zoals de kosten voor beheer en instandhouding van het hoofdwatersysteem (Artikel 3), en netwerkgebonden kosten en overige uitgaven (groot deel van Artikel 5).

De tentatieve extrapolatie in Figuur 15 is gebaseerd op het jaar 2036. De deltacommissaris is er hierbij van uitgegaan dat de geoormerkte reeks voor nieuwe hoog­waterbeschermingsmaatregelen bij de waterschappen wordt gecontinueerd na 2028, overeenkomstig de afspraken tussen Rijk en waterschappen zoals verankerd in de Waterwet. Uit de extrapolatie wordt duidelijk dat van de ongeveer € 1,56 miljard die in de periode 2037-2050 jaarlijks in het Deltafonds beschikbaar is circa € 0,8 miljard per jaar is uitgetrokken voor beheer, onderhoud en vervanging (artikel 3) en netwerkgebonden en overige uitgaven (artikel 5). Aan investeringsbudget is in de periode 2037-2050 circa € 0,7 miljard per jaar beschikbaar; dit betreft het budget voor de beschikbare c.q. geoormerkte reeks voor nieuwe hoogwaterbeschermingsmaatregelen bij de waterschappen (artikel 1 en 2) en de voor het Deltaprogramma relevante reserveringen (artikel 5). De deltacommissaris gaat ervan uit dat de middelen die naar aanleiding van het coalitieakkoord bij het ministerie van Financiën zijn gereserveerd voor het Deltafonds, ook allemaal zullen worden overgeheveld naar het Deltafonds. Dit is nog niet verwerkt in deze cijfers en in de conclusie die daar uit volgt.

Daarmee komt in totaal voor de periode 2037-2050 € 9,7 miljard aan investeringsbudget beschikbaar. In de periode 2015 tot en met 2036 is er, gebaseerd op gerealiseerde en begrote budgetten, circa € 16,8 miljard beschikbaar voor het Deltaprogramma. Dat betekent dat er, gerekend vanaf de start van het Deltaprogramma in 2015, in totaal tot en met 2050 ongeveer € 26,5 miljard beschikbaar komt voor de waterveiligheids- en zoetwateropgaven van nationaal belang. Daarbij komen naar verwachting nog middelen van andere partners in het Deltaprogramma dan het Rijk en de waterschappen, zoals de provincies en gemeenten.

De opgave van het Deltaprogramma voor de periode 2015-2050 is in Deltaprogramma 2021 (DP2021) herijkt, en geschat op € 25,9 miljard (prijspeil 2020). De budgetten zijn met het uitkeren van loon- en prijsbijstelling aangepast aan prijspeil 2022, dus om een goede vergelijking te kunnen maken tussen de opgave en de budgetten moet ook de opgave jaarlijks worden gecorrigeerd voor inflatie, zoals ook in DP2021 is toegelicht.

Voor de inflatiecorrectie van de kostenschatting van het Deltaprogramma wordt gebruik gemaakt van de samengestelde index die Rijkswaterstaat hanteert. In het Deltaprogramma 2022 kwam de inflatiecorrectie voor de periode van 1 januari 2020 tot 1 januari 2021 nog uit op 0,2%. Dat leek toen al laag, maar de verklaring daarvoor was dat enkele onderdelen van de index, met name brandstof, grind en wegbitumen, tijdens de coronapandemie sterk waren gedaald. De prijzen van deze volatiele bouwstoffen zijn vanaf november 2020 fors gaan stijgen, maar die stijging uitte zich nog niet in het indexjaar 2020. Indexjaar 2021 is, zoals al werd verwacht en in lijn met wat vrijwel iedereen momenteel in de eigen portemonnee voelt, een indexjaar met zeer hoge inflatie. In de grond-, weg- en waterbouwsector bedraagt deze volgens de index van Rijkswaterstaat 13,6% ten opzichte van 1 januari 2020, het basisjaar van de kostenschatting van het Deltaprogramma. Binnen deze index wegen de loonkosten met 44% het zwaarste, maar de loonkostenstijging van ruim 6% is nog bescheiden in vergelijking met de kostenstijging van gasolie (weging 18%, stijging 31%).

Gecorrigeerd naar het prijspeil 2022 bedraagt de schatting van de kosten van de opgaven van het Deltaprogramma in totaal € 29,4 miljard. Dit is € 2,9 miljard hoger dan het veronderstelde beschikbare budget van € 26,5 miljard. Deze budgettaire spanning wordt verkleind indien de reserveringen uit het coalitieakkoord worden overgeheveld naar het Deltafonds.

Uitgaande van de tentatieve extrapolatie van het Deltafonds tot en met 2050 en de herijkte schatting van de totale kosten van het Deltaprogramma, trekt de deltacommissaris voor nu de conclusie dat in de eerstkomende jaren de uitvoeringskracht van het Deltaprogramma wordt bedreigd door de krapte op de arbeidsmarkt, prijzen en beschikbaar­heid van grondstoffen en bouwmaterialen en een stijgende opgave. Bij de herijking van de deltabeslissingen in Deltaprogramma 2027 zullen nieuwe keuzes aan de orde (kunnen) zijn die de scope, het uitvoeringstempo en de kostenschatting van het Deltaprogramma beïnvloeden. Vooralsnog is de spanning op de budgetten die nodig zijn om het Deltaprogramma te realiseren hanteerbaar, gegeven de vastgestelde scope, de nog gereserveerde budgetten uit het coalitieakkoord, de lange looptijd en de onzekerheidsmarges die bij kostenschattingen voor een dergelijke lange termijn gebruikelijk zijn.

De rijksmiddelen die beschikbaar zijn om de doelen uit het Deltaprogramma te realiseren, komen grotendeels uit het Deltafonds. Ook andere budgetten op de Rijksbegroting komen echter ten goede aan de doelen van het Deltaprogramma. Het is op deze plek niet mogelijk om hiervan een uitputtende inventarisatie te presenteren, maar de volgende grotere posten geven een indruk:

• Het Nationaal Groeifonds investeert tussen 2021 en 2025 een bedrag van € 20 miljard in grootschalige investerings­projecten en programma’s met een minimaal subsidie­bedrag van € 30 miljoen per voorstel. Voorstellen moeten bijdragen aan het duurzaam verdienvermogen van Nederland. In de tweede ronde zijn enkele voorstellen (voorwaardelijk of gedeeltelijk) gehonoreerd die een positieve invloed op de doelen van het Deltaprogramma hebben, zoals het ‘Groeiplan Watertechnologie’ en het voorstel ‘NL2120, het groene verdienvermogen van Nederland’. Zie voor meer informatie op www.nationaalgroeifonds.nl.
• Op het Mobiliteitsfonds (voorheen bekend als het Infrastructuurfonds) staan de uitgaven, die geraamd zijn voor de ‘droge’ infrastructurele projecten en die worden voorbereid en uitgevoerd onder verantwoordelijkheid van de minister van IenW. Hieronder vallen ook investeringen in het hoofdvaarwegennet. Het programma IRM combineert doelen op het terrein van bevaarbaarheid met de doelen voor onder andere waterveiligheid, natuurontwikkeling en recreatie. In het Bestuurlijk Overleg MIRT 2020 is afgesproken een bijdrage van € 100 miljoen uit het mobiliteitsfonds te reserveren voor het aanpakken van bodemknelpunten voor de scheepvaart op de grote rivieren. Dit budget wordt in het programma IRM geïnvesteerd.
• Ook op de begroting van het ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit worden uitgaven verantwoord die de doelen van het Deltaprogramma ondersteunen. Voorbeelden zijn de investeringen in klimaatadaptieve natuur en landbouw, omschakeling naar kringloop­landbouw, duurzaam agrarisch bodembeheer, natuur en biodiversiteit op het land en in de grote wateren van de grote wateren in het Waddengebied, de Zuidwestelijke Delta, het Rivierengebied en het IJsselmeergebied. Kringlooplandbouw, agrarisch bodembeheer en klimaatadaptieve landbouw beperken de zoetwatervraag van de landbouw. Klimaatadatieve natuur draagt bij aan de realisatie van de zoetwateropgave en ondersteunt een adequate zoetwatervoorziening voor kwetsbare functies. Via samenwerkingsprojecten PAGW-HWBP worden ook integrale waterveiligheidsmaatregelen mogelijk gemaakt en de waterveiligheidsopgave beperkt (voor­landen stabiliseren dijken, beperken piping en reduceren golfontwikkeling; zowel bij normale watersituaties als bij hoogwatersituaties). Hiernaast wordt er nog gewerkt aan het Nationaal Programma Landelijk Gebied (NPLG) en het bijbehorende transitiefonds.
• Het ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen (OCW) financiert ook mee, via matching aan water­projecten bij de Erfgoed Deal (budget via ‘Erfgoed Telt’-beleid). OCW draagt daarnaast ook bij aan de Gebiedsagenda IJsselmeergebied.

Naast het Rijk investeren ook de waterschappen, provincies en gemeenten in de opgaven van het Deltaprogramma. Ze realiseren samen met het Rijk, door middel van cofinanciering, maatregelen uit de Deltaplannen Waterveiligheid, Ruimtelijke Adaptatie en Zoetwater.
De werkregio’s ruimtelijke adaptatie, waarin waterschappen, provincies en gemeenten samenwerken, dragen met twee derde cofinanciering bij aan de maatregelenpakketten die ze indienen voor een bijdrage uit de Impulsregeling klimaatadaptatie (tot een maximum van het met de verdeelsleutel vastgestelde bedrag per werkregio).

Investeringen

De waterschappen investeren in maatregelen in het regionale watersysteem en dragen de helft (circa € 6 miljard van de huidige schatting van circa € 12 miljard voor 2015-2050) bij aan de financiering van het Hoogwaterbeschermingsprogramma.

Waterschappen richten zich op het op orde krijgen en houden van waterkeringen, beheren waterlopen en streven ernaar dat er steeds voldoende water (niet te veel en niet te weinig) van goede kwaliteit is. Dat doen ze met gemalen en met tienduizenden kleinere waterkunstwerken en allerlei inrichtingsmaatregelen. Daarnaast zuiveren waterschappen afvalwater van bedrijven en huishoudens met rioolwaterzuiverings­installaties.

De waterschappen moeten fors in deze infrastructuur investeren. Dat komt onder meer door klimaatverandering, zeespiegelstijging, bodemdaling, verstedelijking, verzilting, aangescherpte milieunormen, de noodzakelijke energietransitie en de sluiting van (grondstoffen)kringlopen. Uit de investeringsagenda’s van de waterschappen voor de komende jaren blijkt dat ze in de periode 2022-2025 samen gemiddeld € 2 miljard per jaar gaan investeren (zie figuur 16). Figuur 17 geeft aan hoe het totaalbedrag van deze vier jaar per waterschap over de taken is verdeeld.

Hoogwaterbeschermingsprogramma (HWBP)

Investeringen in waterkeringen vormen het grootste aandeel in het totale investeringsvolume van de waterschappen (zie figuur 17). Het gaat daarbij vooral om investeringen in de primaire waterkeringen. Sinds 2011 nemen de waterschappen deel aan het HWBP en is de financiering van de versterking van de primaire keringen een gezamenlijke verantwoordelijkheid van waterschappen en Rijk. Sinds 2014 gaat het om een gelijke inleg van de waterschappen en het Rijk. Deze bijdrage wordt als ontvangst op het Deltafonds geboekt en is ook in figuur 14 verwerkt. Het bedrag wordt sinds 2016 jaarlijks geïndexeerd.

Provincies

De provincies leveren op verschillende manieren een bijdrage aan het Deltaprogramma: door personele inzet in de verschillende programmateams of de eigen organisatie, met financiële bijdragen aan deelprogramma’s of met bij­dragen aan onderzoek of maatregelen. Provincies zetten zich vooral in voor het verbinden van de verschillende opgaven in hun gebied met de opgaven van het Deltaprogramma. Denk aan de verbinding tussen landbouw, natuur en zoetwatervoorziening of de verbinding van de dijkversterking met het verbeteren van de omgevingskwaliteit.

De omvang van de inzet – personeel en financieel – verschilt per gebied en hangt samen met de provinciale opgaven in de betreffende regio. Concrete voorbeelden zijn te vinden in de hoofdstukken 3 tot en met 6.

Bij waterveiligheidsprojecten investeren provincies in meekoppelkansen en gebiedsontwikkelingen die bijdragen aan de ruimtelijke ontwikkeling en de ruimtelijke kwaliteit van het betreffende gebied.

In het proces voor waterbeschikbaarheid hebben provincies een regierol. Provincies werken hieraan in gebiedsprocessen met waterschappen en agrariërs (LTO). Waterbeschikbaarheid en waterkwaliteit worden door provincies in samenhang opgepakt binnen grondwater­beschermingsgebieden en bij de zogenoemde gebiedsdossiers drinkwater en de daarmee gerelateerde uitvoerings­programma’s[1]. Via het Nationaal Programma Landelijk Gebied zetten provincies de komende jaren grootschalig in op gebiedsprocessen waarin opgaven voor stikstof, waterkwaliteit (KRW), klimaat en andere meekoppelkansen samenkomen. Daarnaast lopen programma’s met maatregelen voor beekherstel, waterconservering op de zandgronden, onderzoeken naar de optimalisatie van watersystemen en het toekomstbestendig maken van de openbare drinkwatervoorziening, zoals de herijking van het beschermingsbeleid. Aan de Beleidstafel Droogte hebben de provincies mede vormgegeven aan de beleidsaanbevelingen voor grondwater en kwetsbare natuur en ze geven mede uitvoering aan de opvolging van deze aanbevelingen.

Op het gebied van ruimtelijke adaptatie ligt de opgave van provincies vooral in het verbinden van klimaatadaptatie met grote ruimtelijke opgaven, zoals woningbouw, energietransitie en regionale ruimtelijke inrichting. In werkregio’s en zoetwaterregio’s brengen provincies samen met de partners in de regio opgaven voor ruimtelijke adaptatie in beeld met (regionale) stresstesten en maken ze via risicodialogen afspraken over de benodigde maatregelen. De uitkomsten leggen ze vast in uitvoeringsagenda’s (zie ook concrete voorbeelden in hoofdstuk 5). In de komende jaren geven de provincies - naast gemeenten, waterschappen en het Rijk - een extra impuls aan de aanpak van klimaatadaptatie en de uitvoering van maatregelen, zoals afgesproken in het Bestuursakkoord Klimaatadaptatie.

Gemeenten

Gemeenten vervullen verschillende rollen bij de aanpak van klimaatverandering en stedelijk waterbeheer. In de rol van beleidsmaker en regelgever zorgen gemeenten onder andere voor borging van klimaatadaptatie in de gemeentelijke omgevingsvisies, (sectorale) programma’s en omgevingsplannen. Daarnaast leggen ze in rioleringsplannen vast hoe wordt omgegaan met hemelwater en grondwater. Hemelwater wordt in toenemende mate bovengronds geborgen of afgevoerd, bijvoorbeeld via wadi’s, groen­stroken en daarvoor ingerichte wegen. In de rol van eigenaar investeren veel gemeenten in het klimaatbestending maken van maatschappelijk vastgoed (zoals scholen) en het openbare gebied, bijvoorbeeld door hoogteverschillen aan te brengen of meer groen en open water te creëren. Ook nemen veel gemeenten een rol als initiator op zich, door het voortouw te nemen bij nieuwe initiatieven met meerdere partijen zoals corporaties en waterschappen. Daarbij kunnen ze ook optreden als cofinancier om initiatieven op gang te brengen en te houden. In werk­regioverband brengen gemeenten samen met de partners in de regio opgaven voor ruimtelijke adaptatie in beeld met (regionale) stresstesten en maken ze via uitvoeringsagenda’s afspraken over de benodigde maatregelen.

De begrote opbrengst van de rioolheffing neemt volgens cijfers van het CBS in 2022 met 2,9% toe tot € 1,8 miljard. Dat is de hoogste stijging sinds 2013. De gemiddelde toe­name van de begrote rioolheffing over de afgelopen vijf jaar bedraagt 2,0%. De stijging van de rioolheffing hangt onder andere samen met de gestegen kosten van het onderhoud, beheer van de riolering en uitbreiding van het areaal. De inkomsten van de rioolheffing mogen gemeenten alleen besteden aan de gemeentelijke watertaken en zijn ze maximaal kostendekkend.

Het Rijk, waterschappen, gemeenten, provincies en ook drinkwaterbedrijven hebben een allemaal een rol in het beschermen van ons land tegen overstromingen en/of het zorgen voor voldoende en schoon drinkwater. Samen hebben deze organisaties hiervoor in 2021 € 7,8 miljard uitgegeven. Dat is minder dan 1% van het Bruto Binnenlands Product (BBP). Van deze kosten is 44% gedragen door de waterschappen, 22% door gemeenten, 18% door drinkwaterbedrijven, 14 % door het Rijk en 2% door de provincies.[2]