Hoofdstuk 1Bestuurlijke inleiding

Foto bovenkant pagina: Klimaatadaptieve woonwijk Westergouwe, Gouda, april 2022

De urgentie van klimaatadaptatie is sinds het vorige Deltaprogramma alleen maar toegenomen. Het Intergovernmental Panel on Climate Change (IPCC) windt er geen doekjes om: met de huidige uitstoot van broeikasgassen nemen de mogelijkheden om ons goed aan te passen af.

De secretaris-generaal van de Verenigde Naties, António Guterres, reageerde op het laatste rapport met een krachtige oproep: “Stop burning this planet!” Volgens de klimaatwetenschappers is er steeds minder tijd om een leefbare en duurzame toekomst voor iedereen veilig te stellen. De nieuwste wetenschappelijke inzichten en de watersnood in Limburg, Duitsland en België laten zien dat klimaatverandering zich - helaas - ook in ons deel van de wereld steeds duidelijker manifesteert in extreme buien, overstromingen, hittegolven, perioden van droogte en zeespiegelstijging. Ze laten ook zien dat de verandering sneller gaat, en dat de gevolgen ingrijpender zijn dan we tot voor kort aannamen. We moeten dus tempo maken om ons aan te passen, zodat ook volgende generaties hier veilig en goed kunnen blijven wonen en werken. De toekomst is nu!

Het nationaal Deltaprogramma is wettelijk ingesteld om te zorgen dat ons land wordt beschermd tegen overstromingen, zoetwatertekorten en weersextremen. Met de juiste maatregelen en de blik op de lange termijn: concreet tot 2050 en met een doorkijk tot voorbij 2100. Het coalitieakkoord ‘Omzien naar elkaar, vooruitkijken naar de toekomst’ onderschrijft de noodzaak ertoe en stelt duidelijk:

We investeren extra in het Deltafonds om achterstanden weg te werken en de uitvoering van het nationaal Deltaprogramma te versnellen. We blijven investeren in onze dijken, duinen en dammen. Ook komen er middelen beschikbaar om de beekdalen in onder meer Limburg beter te beschermen. We werken toe naar vernieuwde deltabeslissingen voor een waterveilig land met voldoende zoetwater en een toekomstbestendige inrichting. Water en bodem worden sturend bij ruimtelijke planvorming.

Noodzakelijke voorwaarde

Het coalitieakkoord maakt ook werk van de grote transities voor wonen, natuurherstel, landbouw en energie. Bij al die transities moet het water- en bodemsysteem als basis dienen. Klimaatadaptatie is bij alle ingrepen in de fysieke leefomgeving een conditio sine qua non - een noodzakelijke voorwaarde. De toekomstbestendige realisatie van de bouwopgave vraagt een locatiekeuze en -inrichting waarin klimaatadaptatie expliciet is meegenomen en afgewogen. De doelen voor reductie van CO2-emissie in het veenweidegebied kunnen alleen gerealiseerd worden als de zoetwatervoorziening op orde is. Natuurherstel op de zandgronden vraagt zowel om de reductie van stikstofdepositie als om het herstel van grondwaterstanden. Deze transities moeten gelijktijdig met de opgaven van het Deltaprogramma worden opgepakt, waarbij de eigen focus van het Deltaprogramma - gekoppeld aan uitvoeringskracht van de overheden - niet onder druk mag komen te staan.

De opgaven worden groter, het Deltaprogramma moet versnellen
Figuur 1 De opgaven worden groter, het Deltaprogramma moet versnellen (tekstuele beschrijving)

De inwoners van Nederland verwachten een veilig en leefbaar land. Garanties zijn echter niet te geven - vooral niet in het licht van een sneller en grillig veranderend klimaat. De overstromingen in de zomer van 2021 tonen dat eens te meer aan. Dat er in het hart van West-Europa door twee dagen regen meer dan tweehonderd doden vielen, met tientallen miljarden aan schade en een enorme maatschappelijke ontwrichting, konden we ons tot voor kort niet voorstellen. Maar het gebeurde wel! De langdurige perioden van droogte in de afgelopen jaren waren voor iedereen voelbaar en merkbaar. Nederlanders moeten er evenwel op kunnen rekenen dat het Rijk, de provincies, de gemeenten, de waterschappen en alle andere partijen die samen het nationaal Deltaprogramma dragen, alles op alles blijven zetten voor een veilige en leefbare delta. Dit vraagt om duidelijkere, scherpere keuzes. Ook is een concretere invulling nodig van het uitgangspunt dat water en bodem de basis vormen voor die keuzes. Het ministerie van Infrastructuur en Waterstaat (IenW) komt met een kader om water en bodem sturend te laten zijn bij besluitvorming in het fysieke domein en betrekt daarbij andere overheden en het Deltaprogramma[1]. De sturende rol van water vraagt van de deelgebieden van het Deltaprogramma om nu al de grenzen en randvoorwaarden vanuit hun gebiedsspecifieke omstandigheden in de besluitvorming in te brengen.

Grenzen zijn in zicht

De verbinding tussen korte- en langetermijnopgaven moet sterker worden. Dit begint met het maken van keuzes in het ruimtelijk domein. Niet alles kan overal, en ook niet alles kan op de manier zoals we het nu doen. De grenzen aan het water- en bodemsysteem zijn in zicht en zijn zelfs op enkele punten al bereikt, voor zowel droogte als het opvangen van extreme wateroverlast. Niet voor niets heeft de deltacommissaris een ongevraagd advies[2] naar de betrokken ministeries gestuurd met als boodschap: “maak werk van klimaatadaptatie”.

De regio’s moeten de komende jaren ook grote opgaven als woningbouw en de energietransitie invullen. Water en bodem zijn daarbij sturend, aldus de Beleidsbrief ruimtelijke ordening (ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, 17 mei 2022): Om het tij te keren en om op de lange termijn te komen tot een duurzame, gezonde en aantrekkelijke leefomgeving, moet weer ‘geluisterd’ worden naar wat de bodem en het water ‘te vertellen hebben’. Het afstemmen van ruimtelijke keuzes over woningbouw, energietransitie, natuur, landbouw, infrastructuur en economie op de staat en de kwaliteit van de ondergrond en de natuurlijke dynamiek van het water, leidt tot een logische en toekomstbestendige ruimtelijke inrichting - die in zichzelf mooi, betekenisvol en leefbaar is (p.7).

Ruimtelijke keuzes op basis van onder meer water en bodem kunnen de juiste kaders en randvoorwaarden bieden voor wat er lokaal in gebieden moet gebeuren. Het programma Water en Bodem Sturend van het ministerie van IenW formuleert de randvoorwaarden en structurerende keuzes die nodig zijn om de draagkracht van water- en bodemsystemen structureel ruimtelijk te borgen (p 19).

De toenemende druk op de regio is een risico. Er kunnen knelpunten ontstaan in capaciteit, kennis en kunde, ruimte en tijd voor samenwerking tussen waterschappen, gemeenten en provincies. Een beperkte uitvoeringskracht zowel in de regio als landelijk maakt lastige keuzes op regionaal niveau noodzakelijk: wat moet eerst, wat kan slimmer, wat komt later, wie doet wat? De uitvoeringskracht wordt bovendien bedreigd door de snel stijgende prijs en de afnemende leveringsbetrouwbaarheid van grondstoffen, waar de (water)bouw sinds de coronapandemie en de oorlog in Oekraïne mee te maken heeft. De inflatie is momenteel zeer hoog en daardoor staan de budgetten van alle investerende overheden onder druk[3]. Bij de herijking van de deltabeslissingen in Deltaprogramma 2027 zullen nieuwe keuzes aan de orde (kunnen) zijn die de scope en de kostenschatting van het Deltaprogramma beïnvloeden. Bij de huidige scope van het Deltaprogramma en de nu beschikbare inflatiegegevens is er weliswaar sprake van budgettaire spanning als gevolg van de hoge inflatie, maar deze lijkt (gegeven de lange looptijd van het programma) vooralsnog beheersbaar. Een nadere analyse van de gevolgen van de inflatie voor de budgetten die op de begroting van het Deltafonds worden verantwoord, is terug te vinden in hoofdstuk 7.

1.1 Naar een tweede herijking van de deltabeslissingen

De inhoudelijke samenhang tussen de wateropgaven, de ruimtelijke inrichting van ons land en andere maatschappelijke opgaven vraagt de komende tijd al onze aandacht en inzet. Hoe kunnen we zo goed mogelijk voorbereid zijn, zodanig dat we op tijd kunnen schakelen en geen oplossingsrichting worden afgesneden. We willen de benodigde toekomstige aanpassingsruimte behouden en slachtoffers en schade, maatschappelijke ontwrichting en hoge herstelkosten voorkomen. De ambitie van het Deltaprogramma blijft om een intergenerationeel programma te zijn dat afwenteling zoveel mogelijk voorkomt; en dat in een tijd waarin de grenzen van solidariteit- tussen sectoren, regio’s, generaties - ter discussie staan.

Het klimaat verandert sneller dan verwacht, opgaven Deltaprogramma worden groter
Figuur 2 Het klimaat verandert sneller dan verwacht, opgaven Deltaprogramma worden groter (tekstuele beschrijving)
Voorbereiding tweede herijking deltabeslissingen en gerelateerde trajecten
Figuur 3 Voorbereiding tweede herijking deltabeslissingen en gerelateerde trajecten (tekstuele beschrijving)

Om goede keuzes te kunnen maken is het noodzakelijk dat sneller in beeld komt welke keuzemogelijkheden er - in het licht van klimaatverandering - zijn voor een alternatieve toekomstige inrichting van Nederland en wat de consequenties daarvan in de komende jaren kunnen zijn. Dat vraagt nu al extra aandacht, met díe partijen die voor de uitvoering verantwoordelijk zijn. De consequenties (financieel, juridisch en ruimtelijk) moeten richting geven aan de kennis- en investeringsagenda’s van de komende jaren.

In 2022 start de voorbereiding van de tweede zesjaarlijkse herijking van de deltabeslissingen en regionale voorkeursstrategieën van 2015 en 2021. Een gedeelte van de potentieel ingrijpende keuzes voor de inrichting van ons land zal in Deltaprogramma 2027 worden gemaakt. Dat proces wordt vormgegeven in nauwe dialoog met alle andere lopende trajecten, met een samenhangende planning en concrete deadlines. Het schema in figuur 3 toont dat er meerdere gerelateerde, beeldbepalende beleidstrajecten zijn, met ieder hun eigen focus en opleverdata. De tweede zesjaarlijkse herijking in het kader van het Deltaprogramma is dus één van de deze trajecten en zal zonder twijfel via de deltabeslissingen en uitvoeringsstrategieën significante impact hebben op alle andere beleidstrajecten in het fysieke domein.

Kennisprogramma Zeespiegelstijging

In het Kennisprogramma Zeespiegelstijging wordt nagedacht over mogelijke oplossingsrichtingen bij toekomstige zeespiegelstijging. Het kennisprogramma richt zich op de lange termijn en identificeert de concrete vraagstukken waarover op middellange of zelfs korte termijn besluitvorming nodig is. Hiervoor wordt input verzameld van met name de kustregio’s en ook van een groot aantal externe plannenmakers die - soms vergaande - ideeën en alternatieven voor de bescherming en inrichting van Nederland aandragen. Het Kennisprogramma Zeespiegelstijging genereert mede op basis daarvan in 2023 alternatieve toekomstbeelden. In ontwerpateliers worden deze alternatieve toekomstbeelden gebiedsgericht uitgewerkt, waarbij de diverse ruimtelijke opgaven en hun onderlinge afhankelijkheden centraal staan. Dit wordt verbeeld in kaartbeelden per gebied. Vervolgens moet de verbinding van deze ruimtelijke ontwerpen met de inhoudelijke, technische en financiële consequenties worden gelegd. Denk daarbij aan de vereiste hoogte van waterkeringen plus bijbehorend ruimtebeslag, aan suppletievolumes, de benodigde ruimte voor waterbergingsgebieden en pompcapaciteiten, bovenregionale samenhang, bijbehorende kosten voor aanleg en onderhoud, neveneffecten op bijvoorbeeld scheepvaart, landbouw, woningbouw, natuur/biodiversiteit. 

Ook de resultaten van het lopende onderzoek aan de rivieren worden bij de tweede herijking benut. In het Programma onder de Omgevingswet Integraal Riviermanagement (POW IRM) worden situaties met zowel hoogwater als laagwater bestudeerd. Hierbij wordt geput uit de watersysteemverkenning, inzichten van de Beleidstafel Wateroverlast en Hoogwater en de Verkenning naar de klimaatbestendige zoetwaterwatervoorziening hoofdwatersysteem.

Een belangrijke mijlpaal en tevens relevante kennisbron is de eerste beoordelingsronde van de primaire waterkeringen. In 2023 levert deze ronde een landelijk veiligheidsbeeld op. Alle primaire keringen zijn dan voor het eerst beoordeeld op basis van de wettelijke waterveiligheidsnormen die in 2017 in de Waterwet zijn vastgelegd. Er is dan een beter zicht op de totale dijkversterkingsopgave waar het Hoogwaterbeschermingsprogramma (HWBP) aan werkt. Ook voor de Deltaprogramma’s Zoetwater en Ruimtelijke Adaptatie zijn er kennisontwikkelingen die het proces richting de tweede herijking voeden, zoals de resultaten van de Studiegroep grondwater, de evaluatie van de Nationale klimaatadaptatiestrategie (NAS) en van de Beleidstafel Wateroverlast en Hoogwater.

1.2 Versnellen, verbinden, verbouwen

De doelen van het Deltaprogramma kunnen alleen worden bereikt als het adagium ‘water en bodem sturend’ ook echt de basis vormt van en doorwerkt bij alle grote opgaven waarvoor ons land gesteld staat. Nederland staat een grote verbouwing te wachten. Dat betekent: iedere schop in de grond klimaatbestendig. Maar dat gaat niet vanzelf. Het is nodig om te versnellen en te verbinden.

Versnellen

Terwijl de inwoners van de Maasvallei begonnen met het herstel van de ravage die de overstromingen in de zomer van 2021 veroorzaakten, startte de Beleidstafel Wateroverlast en Hoogwater haar werkzaamheden om te leren van deze watersnood. In maart van 2022 zijn de eerste resultaten van de beleidstafel beschikbaar gekomen en kort na publicatie van dit Deltaprogramma 2023 zal de beleidstafel de eindrapportage opleveren. De eerste rapportage[4] was even helder als ongemakkelijk: deze weersomstandigheden waren extreem, maar kunnen vaker en ook elders in Nederland voorkomen. En overal zal dit tot grote problemen en miljardenschade leiden. Ernstige overlast is onder dergelijke omstandigheden niet te voorkomen, maatschappelijke ontwrichting met slachtoffers en extreem hoge schade mogelijk wel. Maar dan moeten we wel aan de slag: met gevolgbeperking, het waterrobuust maken van de ruimtelijke inrichting, bewustwording, betere weersverwachtingen, het beter coördineren van operationele crisisbeheersing. De beleidstafel werkt de aanbevelingen uit het eerste advies verder uit in het eindadvies dat in oktober 2022 verschijnt. Het advies om extreme weerssituaties zoals in Limburg op te nemen in stresstesten, wordt uitgewerkt in de werkregio’s van het Deltaprogramma Ruimtelijke Adaptatie. De € 300 miljoen die in het coalitieakkoord is gereserveerd voor de beekdalen in onder meer Limburg is nog niet opgevraagd bij het ministerie van Financiën, lopende de activiteiten van de Beleidstafel Wateroverlast en Hoogwater. Zie ook paragraaf 2.3 en hoofdstuk 7.

Het Hoogwaterbeschermingsprogramma heeft nog niet het beoogde realisatietempo. Op dit moment zijn er circa 70 dijkversterkingsprojecten met de hoogste urgentie in voorbereiding of in uitvoering (samen goed voor 600 kilometer van de totale geschatte opgave van 1500 kilometer tot 2050). Het is echter helaas nog steeds zo dat veel projecten vertragen. Sinds 2019 ontstaat vertraging bij gemiddeld 45% van de beschikkingsmijlpalen. De oorzaken hiervoor variëren. Het kan liggen aan het omgevingsproces, de aandacht voor meekoppelkansen, de zoektocht naar een passend technisch ontwerp of de impact van corona- of stikstofmaatregelen.
Met name als projecten in de realisatiefase vertragen heeft dit invloed op het programma en het kan forse financiële consequenties hebben. Het leidt bijvoorbeeld tot onderuitputting van de vastgestelde begroting en geeft financiële spanning in toekomstige jaren. Vertraagde projecten kunnen ervoor zorgen dat andere projecten langer moeten wachten. De HWBP-alliantie van waterschappen en Rijkswaterstaat onderkent de problematiek en heeft hier maatregelen voor getroffen. Het doel om alle dijken uiterlijk in 2050 aan de waterveiligheidsnorm te laten voldoen, staat bij geen van de betrokkenen ter discussie.

Om nieuwe mogelijkheden te verkennen om klimaatadaptatie sneller handen en voeten te laten geven vanuit de private sector, gaat de deltacommissaris de al gestarte gesprekken met de financiële sector verder intensiveren. De Beleidstafel Wateroverlast en Hoogwater heeft in haar eerste advies de minister van IenW aanbevolen om een strategische verkenning naar de verzekerbaarheid van klimaatrisico’s te starten.

Verbinden

Nederland staat voor grote transities en het coalitieakkoord kondigt betekenisvolle stappen aan voor stikstof/natuurherstel, de woonopgave en de energietransitie. Al deze transities hangen samen met de doelen van het Deltaprogramma. Zo vergt natuurherstel in de zandgronden reductie van stikstofemissie, maar ook herstel van grondwaterstanden en waterkwaliteit. CO2-emissiereductie vraagt in veen(weide)gebieden om vernatting en creëert een extra watervraag. De stresstest voor het IJsselmeergebied heeft aangetoond dat de zoetwaterbuffer in de toekomst onder druk komt door de extra watervraag voor het remmen van bodemdaling. Dat kan weer aanleiding zijn voor een grotere fluctuatie van het meerpeil met consequenties voor met name buitendijkse ruimtelijke ontwikkelingen en natuurlijke habitats. De opgaven moeten dus in samenhang worden opgepakt. Daarbij zijn in diverse gebieden maatregelen geboden, gericht op het vergroten van het adaptatievermogen, waarbij ook veranderingen in landgebruik overwogen moeten worden.

Bij het creëren van samenhang en verbinding tussen de diverse transities en de doelen van het Deltaprogramma is een belangrijke rol weggelegd voor de regio’s: de zoetwaterregio’s, de werkregio’s van het Deltaprogramma Ruimtelijke Adaptatie en de gebieden van het nationaal Deltaprogramma. De gebiedsprocessen van landelijke programma’s als de Woonagenda en het Nationaal Programma Landelijk Gebied (NPLG) moeten in samenhang in beeld worden gebracht, om helderheid te krijgen over de (verschillen in) systeemgrenzen, de diverse en samenhangende doelen en de kansen voor synergie. Het Deltaprogramma stelt daarbij nationaal en in de regio’s steeds de langetermijndoelen centraal. We willen de oplossingsrichtingen niet verder inperken en zo helder mogelijk benoemen waar (potentiële) opgaven voor andere beleidsterreinen conflicteren met het Deltaprogramma. Het zal ongetwijfeld gaan schuren!

Op verzoek van de ministeries van BZK en IenW heeft de deltacommissaris advies uitgebracht over het verbinden van de woningbouwopgave aan klimaatadaptatie, via twee briefadviezen[5]. De hoofdboodschap is dat er bij de woningbouwopgave en de herinrichting van bestaand gebied structureel meer rekening gehouden moet worden met de gevolgen van klimaatverandering, nu en op de lange termijn. Daarnaast moeten water en bodem sturend worden bij ruimtelijke planvorming. Het gaat hierbij zowel om de wijze van bouwen als hoe gebieden worden ingericht en wáár we bouwen. Dit gebeurt nu onvoldoende. In de kabinetsreactie op het advies[6] wordt aangegeven dat de acties die voortvloeien uit dit advies onder andere worden opgenomen in de Nationale Aanpak Klimaatadaptatie Gebouwde Omgeving, die na de zomer naar de Tweede Kamer wordt gestuurd. Een belangrijke actie is het ontwikkelen van een landelijke maatlat voor klimaatbestendig en waterrobuust bouwen. Deze maatlat wordt ontwikkeld door de ministeries van Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening, IenW en LNV, waarbij andere overheden en stakeholders worden betrokken. Bij de ontwikkeling van deze maatlat wordt zoveel mogelijk aangesloten bij wat daarover in de afgelopen jaren al in een aantal regio’s gezamenlijk met marktpartijen is ontwikkeld.

De kracht van ontwerp

De regionale uitwerking van verschillende opgaven in onderlinge samenhang vraagt veel creativiteit van alle betrokkenen. Een ontwerpgerichte aanpak kan een hulpmiddel zijn en kansen bieden om tot nieuwe en aansprekende oplossingen te komen - bijvoorbeeld via regionale ontwerpsessies. Deze aanpak ondersteunt het verbinden van langetermijn-opgaven met kortetermijn-ingrepen, het verbeelden van de mogelijke toekomst en het uitwerken van verschillende scenario’s. Nederland kent voor het watermanagement een traditie in deze aanpak waar we op voort kunnen bouwen; zoals bij het kwaliteitsteam van Ruimte voor de Rivier en het werk van het College van Rijksadviseurs. Zie achtergronddocument A voor een overzicht van voorbeelden van de inzet van een ontwerpgerichte benadering, die water en bodem als sturend principe inzetten, samenhang en verbinding tussen opgaven in beeld brengen, werken met toekomstbeelden, en discussie tussen partijen stimuleren. In de voorbeelden zijn de opgaven van het Deltaprogramma (waterveiligheid, zoetwaterbeschikbaarheid en ruimtelijke adaptatie) verbonden met opgaven voor landbouw, natuur en woningbouw.

Verbouwen

Vaart maken bij de voorbereiding en uitvoering van maatregelen in het Deltaprogramma vraagt aanvullende inzet en impulsen. Wil Nederland de best beveiligde delta ter wereld blijven, dan moeten we nu fysieke ruimte reserveren voor maatregelen voor waterveiligheid in de toekomst. Het gaat om extra ruimte langs de dijken en andere waterkeringen die - met het oog op toekomstige versterkingen en een veilige afvoer en waterberging in het rivierbed - gevrijwaard moet zijn van onomkeerbaar ruimtebeslag. Deze reserveringsruimte[7] moet goed en op uniforme wijze geborgd worden, in verordeningen van gemeenten en provincies en bijvoorbeeld via het instrument van tijdelijk vergunnen, zodat die ruimte ook na 2050 beschikbaar blijft. Ook is het nodig om bij ruimtelijke ontwikkelingen (nog meer) rekening te houden met de eventuele noodzaak voor extra waterberging en peilfluctuaties in grote wateren, bijvoorbeeld in het IJsselmeer en langs het Noordzeekanaal.

De traditionele aanpak van het waterbeheer om via technische maatregelen het gewenste landgebruik mogelijk te maken is in diverse gebieden vastgelopen, zoals in de veen(weide)- gebieden en op de zandgronden. De beheermaatregelen gericht op ontwatering ten behoeve van het landgebruik waren bedoeld als oplossing voor onder meer volkshuisvesting en landbouwproductie, maar zijn deels onderdeel van het probleem geworden. Ze dragen bij aan bodemdaling in de veenweiden en geven verdroging van de natuur en uitputting van grondwatervoorraden op de zandgronden. Er is, zoals eerder betoogd, een omslag nodig, waarbij het landgebruik meer aansluit bij de gesteldheid van de bodem en het watersysteem - in plaats van andersom. Bij een transitie van het landgebruik vanuit deze aansluiting ontstaan grote synergiekansen met de stikstofopgave, de landbouwtransitie, het biodiversiteits- en natuurherstel, het beschermen van strategische drinkwatervoorraden en het landschapsbeheer.

Op het gebied van ruimtelijke adaptatie zijn weliswaar al goede stappen gezet, maar er blijft tegelijkertijd ook nog ontzettend veel te doen - bijvoorbeeld bij de inrichting van vitale en kwetsbare functies. Daarbij moet de klimaatadapatie-opgave goed worden verbonden met de andere ruimtelijke opgaven, zodat elke schop in de grond klimaatadaptief wordt. Dit vraagt meer capaciteit, aandacht en concrete doelen waarmee zowel de uitvoerende overheden als het uitvoerend bedrijfsleven in de praktijk uit de voeten kunnen. Gemeenten, provincies, waterschappen en Rijk zijn aan de slag met stresstesten, risicodialogen, ambitiebepalingen en uitvoeringsprogramma’s. Deze activiteiten herhalen zich in een zesjaarlijks cyclisch proces. Gebrek aan voldoende capaciteit - met name bij gemeenten - vormt een risico dat de vaart eruit gaat. Gemeenten hebben te maken met een opeenstapeling van opgaven, zowel in het sociale- als het fysieke domein. Gezien het belang van een klimaatadaptieve ruimtelijke ontwikkeling doet de deltacommissaris (opnieuw) de oproep om hiervoor voldoende capaciteit vrij te maken, en om te kijken hoe met name gemeenten extra ondersteund kunnen worden. Het delen van schaarse en vaak specialistische deskundigheid tussen overheden kan daarbij ook heel effectief zijn. Het verbouwen van ons land tot een klimaatbestendige delta is een onvermijdelijkheid, dus het opbouwen en efficiënt inzetten van de benodigde capaciteit moet topprioriteit krijgen.

1.3 Zicht op de voortgang, zicht op de omgeving

Transities gaan onvermijdelijk gepaard met spanningen tussen belangen en maatschappelijke weerstand. In het Deltaprogramma wordt tot nu toe gewerkt vanuit een adaptieve aanpak: meegroeien met klimaatverandering door stapsgewijze aanpassing en verandering. De snelheid van klimaatverandering vraagt voor sommige thema’s en gebieden - zoals het veen(weide)gebied en de zandgronden - echter om een overstap naar een transformatieve aanpak: sprongsgewijze veranderingen op het niveau van het watersysteem als geheel. Vergelijkbaar met de Deltawerken in de vorige eeuw.

Succesvolle technische beheermaatregelen - gericht op robuustheid en adaptatie - lopen tegen hun grenzen aan, of zijn zelfs onderdeel van het probleem geworden. De doorgeschoten ontwatering op de zandgronden leidt bijvoorbeeld in diverse gebieden tot verdroging van natuur, periodieke landbouwschade en uitputting van grondwatervoorraden. Voor transities is vaak een andere vorm van governance nodig, met enerzijds meer nationale regie op de opgaven en anderzijds het behoud van oplossingsruimte in de gebieden. In het Deltaprogramma zijn de ervaring en het besef opgebouwd dat een nationale regie om continue afstemming vraagt tussen kaderstelling en realisatie, om ambitie en uitvoeringskracht in balans te krijgen. Maar de transities die ons land te wachten staan, vereisen dat we concretere en minder vrijblijvende doelen stellen, dat we rekening houden met de houdbaarheid van oplossingsrichtingen op lange termijn en dat we de mogelijkheden om de doelen te behalen niet verder inperken.

Het IPCC en het KNMI hebben aangegeven dat het klimaat sneller verandert dan eerder was voorzien en dat het uitvoeren van een voortvarend adaptatieprogramma urgenter is geworden. Het Deltaprogramma werkt daarom aan een benadering die past bij de transformatieve aanpak, waarmee de voorgestelde adaptatiepaden en langetermijntoekomstbeelden op een systematische wijze getest worden op haalbaarheid.

In het afgelopen jaar is gewerkt aan de versterking van de cyclus ‘analyse - plannen maken - besluiten - uitvoeren - evalueren’. Zie figuur 4. Er zijn methoden ontwikkeld voor onder andere het verbreden van de signaleringsfunctie in het Deltaprogramma en voor het gerichter inzetten van sturingsinstrumenten (richting geven, reguleren, stimuleren, verbinden; zie achtergronddocument B). Deze methoden worden komend jaar in de praktijk toegepast en zullen verder worden aangescherpt. De eindresultaten zullen in Deltaprogramma 2024 worden gepresenteerd.

Cyclus van analyse - plannen maken - besluiten - uitvoeren - evalueren
Figuur 4 Cyclus van analyse - plannen maken - besluiten - uitvoeren - evalueren (tekstuele beschrijving)

Het nationaal Deltaprogramma

Met het nationaal Deltaprogramma zet Nederland in op drie samenhangende opgaven om Nederland klimaatbestendig te maken:

  • waterveiligheid: goede bescherming tegen overstromingen;
  • zoetwater: voldoende zoetwater op de juiste plaats en weerbaar tegen droogte;
  • ruimtelijke adaptatie: robuuste inrichting voor gevolgbeperking bij overstromingen, wateroverlast, droogte en hitte.

In 2050 moet Nederland klimaatbestendig en waterrobuust zijn. Ondertussen kijkt het Deltaprogramma ook verder, naar 2100. Want het klimaat verandert steeds sneller.

Sinds 2010 werkt Nederland in het Deltaprogramma op een unieke manier aan deze opgaven. We werken aan gezamenlijke doelen, wachten niet tot een nieuwe ramp door een overstroming of extreme weersomstandigheden ons overkomt, maar willen een ramp, grote schade en maatschappelijke ontwrichting voorblijven. Dat doen we met adaptief deltamanagement: vooruitkijken naar de opgaven die voor ons liggen, gezamenlijk de maatregelen bepalen en steeds checken of we in het goede tempo en in de goede richting werken. We houden opties open en passen zo nodig de strategie tijdig aan.

Nationale en regionale partijen werken vanaf het begin intensief samen in het Deltaprogramma: Rijk, provincies, waterschappen en gemeenten. Al deze partijen hebben zich op basis van de eigen verantwoordelijkheid verbonden aan de gezamenlijke nationale doelen en de uitvoering van het Deltaprogramma. De regie is in handen van de deltacommissaris - onder politieke verantwoordelijkheid van de coördinerend bewindspersoon, de minister van Infrastructuur en Waterstaat (IenW). Bedrijven, veiligheidsregio’s, kennisinstellingen en maatschappelijke organisaties werken mee. De combinatie van grote regionale betrokkenheid en nationale regie heeft een succesvolle organisatievorm opgeleverd, waarmee we komen tot gedragen voorkeursstrategieën, een voortvarende uitvoering en gezamenlijke financiering. Dat blijkt ook uit de diverse evaluaties die sinds de start van het programma zijn uitgevoerd.

Om ervoor te zorgen dat alle partijen dezelfde koers voor ogen hebben, zijn in 2014 deltabeslissingen en regionale voorkeursstrategieën voorgesteld. Deze omvatten doelen en ambities voor 2050, met een doorkijk naar 2100. De deltabeslissingen bieden de nationale kaders, de regionale voorkeursstrategieën geven richting aan de maatregelen per gebied. Het Deltaprogramma houdt de vinger aan de pols en brengt zesjaarlijks in kaart of het nodig is de koers bij te stellen. In 2020 zijn de deltabeslissingen en voorkeursstrategieën herijkt op basis van nieuwe inzichten. Mogelijke versnelling van de zeespiegelstijging is een potentiële bedreiging voor onze delta. Om in 2026 weloverwogen voorstellen te kunnen doen voor het al dan niet aanpassen van deltabeslissingen en voorkeursstrategieën is in 2019 het Kennisprogramma Zeespiegelstijging gestart.

Inmiddels zijn belangrijke concrete resultaten geboekt. Zo zijn in 2017 de nieuwe waterveiligheidsnormen voor de primaire waterkeringen wettelijk vastgelegd; de eerste dijkversterkingen op basis van deze normen zijn in uitvoering. In 2050 moeten de primaire waterkering aan deze normen voldoen. In 2018 is een nieuw peilbesluit voor het IJsselmeergebied vastgesteld waarmee flexibel peilbeheer mogelijk is. Tijdens de drie droge jaren 2018, 2019 en 2020 heeft deze maatregel zijn nut al bewezen. En ook in het droge voorjaar van 2022 is besloten om extra water in te laten. De investeringen die Rijk en regio vanaf 2014 hebben gedaan in aanvoerroutes voor zoetwater, het vasthouden van water en innovaties zijn eveneens effectief gebleken. De voorkeursvolgorde voor regionaal waterbeheer - ontwikkeld in Deltaprogramma Zoetwater - is in 2021 opgenomen in de Nationale Omgevingsvisie (NOVI) en het Nationaal Waterprogramma 2022-2027 (NWP). De voorkeursvolgorde heeft als uitgangspunt dat het landgebruik aangepast is aan de waterbeschikbaarheid. In 2021 heeft de deltacommissaris een tweede advies gegeven over woningbouw en klimaatadaptatie[8] aan de ministeries van Binnenlandse Zaken en Infrastructuur en Waterstaat. In 2022 gaf hij (ongevraagde) advies aan het kabinet om nu echt werk te maken van klimaatadaptatie[9].

Sinds 2017 is het Deltaplan Ruimtelijke Adaptatie onderdeel van het Deltaprogramma, in aanvulling op het Deltaplan Waterveiligheid en het Deltaplan Zoetwatervoorziening. Via de zogenoemde Impulsregeling is sinds 2021 cofinanciering mogelijk uit het Deltafonds voor maatregelen tegen wateroverlast en droogte en om gevolgen van overstromingen te beperken. Zo werken de overheden in concrete stappen toe naar een klimaatbestendige inrichting en wordt Nederland beter voorbereid op wateroverlast, droogte, hitte en de gevolgen van overstromingen.

Voetnoten

  1. Beleidsprogramma Infrastructuur en Waterstaat. Kamerstuk 35925-X11 nr.106
  2. Adviesbrief deltacommissaris Maak werk van klimaatadaptatie, 7 april 2022.
  3. De overheden en brancheverenigingen in het Bouwberaad willen de uitdagingen als gevolg van de prijsstijgingen en leveringsonzeker­heden gezamenlijk benaderen en zich inzetten voor het bevorderen van continuïteit in de sector, zodat er zoveel mogelijk doorgebouwd kan worden. Met dit doel hebben ze op 31 mei 2022 de intentie­verklaring Samen doorbouwen in onzekere tijden getekend.
  4. Kamerstuk 32698 nr. 64
  5. Briefadvies deltacommissaris Woningbouw en klimaatadaptatie 1 september 2021 en Briefadvies deltacommissaris Woningbouw en klimaatadaptatie (Spoor 2) 3 december 2021.
  6. Kamerstuk 32813, nr. 1079
  7. Gereserveerde fysieke ruimte.
  8. Briefadvies deltacommissaris Woningbouw en klimaatadaptatie 1 september 2021 en Briefadvies deltacommissaris Woningbouw en klimaatadaptatie (Spoor 2) 3 december 2021.
  9. Adviesbrief deltacommissaris Maak werk van klimaatadaptatie, 7 april 2022.